Una Costituzione più umana per l’immigrazione?

Articolo pubblicato il 25 aprile 2005
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Articolo pubblicato il 25 aprile 2005

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Il diritto di asilo, le frontiere esterne e i visti rientrano nelle competenze dell'Unione già da qualche anno. La Costituzione permetterà di rafforzare dunque la libera circolazione delle persone?

Marzo 2005. Lampedusa, isola a sud della Sicilia. Centottanta clandestini sbarcati sulla costa sono espulsi senza tanti complimenti in Libia dalle autorità italiane. Questo provvedimento è preso in virtù di un accordo firmato a settembre 2004 tra i due paesi, ma le condizioni di espulsione vengono denunciate dalle Ong. La Costituzione europea, se fosse in vigore, autorizzerebbe questo trattamento? Il testo si appoggia sempre su questa distinzione poco chiara tra “veri” rifugiati (sfuggiti a persecuzioni religiose, politiche o raziali) e “falsi” che porgono domanda s’asilo ma che in realtà sperano di entrare nell’Unione Europea per migliorare le loro condizioni di vita.

L’obiettivo del Trattato costituzionale è quello di provvedere alle esigenze di sicurezza degli Stati membri. Tutto nel rispetto dei diritti umani. L’immigrazione e il diritto d’asilo potranno davvero godere di piena tutela?

Una serie di Trattati prima della Costituzione

La Costituzione non è il primo documento a porsi questa doppia ambizione. Nel 1985 Convenzione di Schengen segnò la volontà di creare uno spazio europeo senza frontiere interne. Firmata in origine da una manciata di paesi, adesso raggruppa ben 15 Stati: 13 paesi membri dell’Unione (l’Europa dei 15 ad eccezione di Gran Bretagna e Irlanda), la Norvegia e l’Islanda. La Convenzione, entrata in vigore nel 1995, ha permesso di adottare leggi comuni per quanto riguarda i visti, il diritto di asilo e il controllo delle frontiere esterne. Obbiettivo: la libera circolazione delle persone. A questo stadio, le questioni di asilo e d’immigrazione sono ancora nelle competenze della cooperazione intergovernativa. Malgrado ciò, gli stati vorrebbero conservare le proprie prerogative nazionali su problemi spinosi come l’asilo e l’immigrazione. Per questo motivo il Trattato di Amsterdam del 1997, segna un punto di svolta. Sotto pressioni da parte delle Ong, l’immigrazione e il diritto di asilo vengono integrati tra le competenze della Comunità. Questo Trattato afferma che i diritti fondamentali (definiti nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e nelle Convenzioni di Ginevra) fanno parte del diritto comunitario.

L’idea di decentrare il trattamento di domanda d’asilo fuori dalle competenze dell’Ue prende forma in occasione del Concilio di Tempere, nel 1999. Le direttive europee adottate in seguito vengono criticate. Esse sono spesso frutto di un esiguo denominatore comune, piuttosto che di un reale sforzo di armonizzazione. È anche vero che nel frattempo gli attentati dell’11 settembre 2001 hanno provocato uno slittamento della politica europea dall’interesse all’asilo e all’immigrazione verso la lotta contro il terrorismo e il flusso di clandestini. Cos’è che ha potuto autorizzare questo capovolgimento nei meccanismi delle istituzioni europee? Essenzialmente è stata la modalità di presa delle decisioni all’interno del Consiglio dei Ministri dell’Unione Europea: l’unanimità nelle votazioni. Che permette a ogni Stato membro di porre un veto e favorisce quindi l’adozione di direttive senza grandi pretese. È su questo aspetto che la Costituzione europea potrebbe, tra le altre cose, modificare la situazione.

Diritti per i richiedenti asilo?

Attraverso il testo costituzionale, l’Ue desidera sviluppare “una politica comune in materia di asilo” e dunque limitare le cooperazioni che metterebbero in gioco soltanto qualche paese. Per fare questo, la protezione delle frontiere, la lotta contro l’immigrazione illegale e la protezione sociale dei lavoratori emigranti dovrebbe beneficiare dell’estensione del voto alla maggioranza qualificata, in modo da ridurre la possibilità di blocco tramite veto. Le collaborazioni con i paesi terzi sono menzionate in una disposizione che prevede che questi possano aiutare a “gestire i flussi di persone richiedenti asilo o protezione sussidiaria o temporanea”, questa disposizione viene contestata dalle Ong. Ma la proposta più progressista del trattato costituzionale sta nell’integrarsi, nella sua seconda parte, alla Carta dei Diritti fondamentali dell’Uomo. Essa menziona esplicitamente il diritto di domandare asilo e di non essere espulsi in massa (articoli II-78 e II-79), diritti che non sono stati rispettati a Lampedusa. Se la Costituzione venisse adottata, la Carta acquisirebbe il valore giuridico che finora le è mancato. In caso di mancato rispetto, sarebbe teoricamente possibile portare la questione davanti alla Corte di Giustizia della Comunità Europea. Ma “i diritti riconosciuti dalla Carta [dei diritti fondamentali] che sono oggetto di disposizioni in altre parti della Costituzione vengono fatti valere alle condizioni ed entro i limiti [ivi] definiti” (articolo II-12). Ciò significa che questa Carta si applica nei limiti definiti dalle disposizioni della terza parte della Costituzione europea, quella dedicata a “una gestione efficace dei flussi migratori […] nonché alla prevenzione e alla lotta decisa contro l’immigrazione illegale e la tratta degli esseri umani” (articolo III-267).

Il progresso per ciò che concerne i diritti di coloro che richiedono asilo, anche se circoscritto alla politica migratoria dell’Ue, merita attenzione. Sarà l’interpretazione del testo costituzionale a determinare la situazione di chi domanda asilo. Anche a Costituzione adottata, è difficile sapere se le espulsioni di Lampedusa si verificheranno nuovamente.