Un rebus chiamato UE

Articolo pubblicato il 07 aprile 2003
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Articolo pubblicato il 07 aprile 2003

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Come riformare le istituzioni: federalismo o tecnocrazia?

Vista dall’esterno, la procedura di decisione comunitaria è spesso qualificata come complessa, incomprensibile. La semplificazione delle diverse procedure decisionali costituisce uno dei dibattiti sensibili della Convenzione. Tocca la rispettiva posizione delle istituzioni, le une rispetto alle altre. Inoltre in un contesto di estensione delle competenze della Comunità e dall’allargamento dell’Unione ai paesi candidati, la semplificazione del processo decisionale è essenziale per l’efficacia dell’azione dell’Unione.

Ma la semplificazione si scontra con i giochi di potere e soffre della reticenza degli stati membri a passare da un’Europa economica ad un’Europa politica. Al termine del Trattato di Nizza, per quanto riguarda gli atti di base, non si distinguono meno di quindici procedure di decisione diverse all’interno della Comunità europea che combina maggioranza semplice, qualificata e unanimità al Consiglio, e consultazione, avviso conforme o codecisione in seno al Parlamento europeo.

Queste distinzioni sono la conseguenza diretta della difficile democratizzazione del processo decisionale e delle reticenze degli stati membri ad impegnarsi senza reticenze nell’Europa politica. Nei fatti, le procedure di codecisione con maggioranza qualificata al Consiglio tendono a divenire la regola: si è quindi arrivati nei fatti ad una media diversità e ad una media complessità nelle procedure. Ma la consacrazione di questa evoluzione da parte della Convenzione nel prossimo futuro è la vera posta in gioco.

La procedura di codecisione che viene generalizzata è essa stessa complicata: il Parlamento europeo dà un primo parere sul testo proposto dalla Commissione al Consiglio il quale poi delibera a maggioranza qualificata. Il testo torna poi al Parlamento europeo per gli emendamenti e quindi di nuovo al Consiglio: in caso di disaccordo con il Parlamento, si costituisce un comitato di conciliazione.

Questa lunga procedura è stata semplificata con il Trattato di Amsterdam: è stata soppressa la terza lettura del Parlamento europeo e aggiunta la possibilità per il Parlamento, il Consiglio e la Commissione di giungere ad un accordo a partire dalla prima lettura. Questa possibilità è stata resa possibile grazie allo sviluppo dei contatti informali tra le tre istituzioni in prima e seconda lettura in seno ai cosiddetti “trialoghi”. Se il processo decisionale risulta così più efficace, esso resta comunque complesso.

La procedura decisionale resta complessa anche per gli atti d’esecuzione. Proposti dalla Commissione per applicare i testi di base, essi sono sottomessi all’esame di comitati d’esperti che sono nominati dagli stati membri e che possono, in caso di disaccordo con la Commissione, chiedere al Consiglio di prendere una decisione definitiva in proposito.

Sebbene la comitologia (insieme di principi che regolano il funzionamento e le attribuzioni di questi comitati di esperti) permetta il controllo degli atti d’esecuzione della Commissione da parte del Consiglio, si tratta comunque di un processo complesso: ci sono tre procedure distinte secondo la natura del testo e numerosi sono coloro che criticano questo procedimento che sfugge in gran parte al controllo democratico del Parlamento.

Si vede bene qui il meccanismo dei giochi di potere: un controllo sistematico del Parlamento su tutti gli atti di esecuzione renderebbe la procedura ancora più pesante, anche se essa sarebbe democraticamente giustificata. Per altro, il crescente lavoro della Commissione in materia d’esecuzione degli atti comunitari la condurrà forse a rivedere l’organizzazione stessa del suo lavoro. Al fine di consacrarsi meglio al suo ruolo d’iniziativa e di regolamentazione, la Commissione sarà forse obbligata a esternalizzare il controllo degli atti d’esecuzione a delle agenzie esterne. Il progetto di Costituzione Penelope del dicembre 2002, proposto ufficiosamente dalla Commissione europea per contribuire al dibattito sulla Convenzione, riprende questa proposta.

La semplificazione del processo decisionale comunitario fa quindi rinascere questioni essenziali sul ruolo e sulla necessità di ciascuna istituzione che spiegano l’attuale lentezza del processo decisionale.

Questi ultimi risultano dal triangolo istituzionale formato da Commissione, Consiglio e Parlamento e dalla originale combinazione di legittimità democratica, nazionale e burocratica delle istituzioni comunitarie. Pensare le difficoltà della semplificazione riporta anche a ripensare questa specifica legittimità comunitaria: il processo decisionale sarà più semplice e più efficace se si passasse ad un sistema di tipo federale.