Sanzioni intelligenti: un controsenso?

Articolo pubblicato il 14 febbraio 2005
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Articolo pubblicato il 14 febbraio 2005

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Dal maggio 2002 le sanzioni mirate o “intelligenti” sono state proposte come la nuova soluzione ai problemi del mondo. Ma queste sanzioni funzionano davvero? L’esperienza in Iraq suggerisce di no.

Il 6 Agosto 1990 in risposta all’invasione del Kuwait di quattro giorni prima, il Consiglio di sicurezza dell’Onu impose delle sanzioni economiche all’Iraq volte ad impedire tutte le importazioni (esclusi medicinali) e le esportazioni. Dopo il ritiro delle truppe irachene dal Kuwait a seguito all'invasione del paese guidata dagli Stati Uniti nel 1991, il Consiglio mantenne le sanzioni per favorire un ulteriore disarmo di Saddam Hussein e ottenere un eventuale cambiamento del regime. Ma tutto ciò non funzionò. Dopo oltre 12 anni, le sanzioni (solo parzialmente revocate dal Programma Oil for Food delle Nazioni Unite iniziato nel 1997), sono state revocate soltanto dopo l’intervento armato del Marzo 2003, ancora una volta diretto dal Governo Americano.

Le sanzioni possono essere definite come il più restrittivo tra gli strumenti di negoziazione e nello stesso tempo la meno violenta delle armi belliche. Senza dubbio l’efficienza delle sanzioni è ambigua. Quelle imposte all’Iraq, che sono state descritte dal portavoce del Dipartimento di Stato Americano come “le più forti ed estese sanzioni della storia”, hanno isolato il regime di Saddam Hussein e temporaneamente bloccato lo scoppio delle ostilità. Ma è stato il popolo iracheno a rompere il disagio causato dall’ostracismo del regime. Oltretutto il programma Oil for Food, che aveva come scopo di alleviare le sofferenze causate dalle sanzioni al popolo iracheno, si è rivelato un completo disastro.

Il caso Iraq non dimostra dunque l’inefficienza delle sanzioni? Sono state l’incapacità nel gestirle e la determinazione di Washington ad invadere l’Iraq a far fallire le sanzioni? Oppure le sanzioni avrebbero potuto funzionare come catalizzatore per distruggere il regime di Saddam se fossero state più restrittive e se avessero avuto più tempo per dare risultati?

Il dibattito di questi giorni

Diversi promotori delle sanzioni sostengono che queste potrebbero funzionare se fossero sostenute da incentivi. Questo spiegherebbe perché, nonostante la loro natura coercitiva, le sanzioni sono preferite ad altre strategie in Politica Estera come la deterrenza o gli accordi forzati.

Autori come David Baldwin descrivono i potenziali benefici che derivano dalle sanzioni sottolineando come la coercizione positiva possa prevenire i conflitti. Secondo Baldwin, quando il dialogo fallisce una combinazione appropriata di “bastone e carota” può aiutare ad ottenere gli obbiettivi desiderati senza l’uso della forza. Altri come Richard Haas e Meghan O’Sullivan, autori del famoso libro “Honey and Vinegar” (Miele e Aceto), focalizzano sugli effetti collaterali delle sanzioni (che spesso non interessano gli obiettivi scelti inizialmente): conseguenze umanitarie potenzialmente disastrose per le parti più povere della popolazione; effetti dannosi per il commercio internazionale e parti terze; il risultato contrario di rafforzare la popolarità presso le popolazioni locali dei regimi che vorrebbero invece indebolire; e la sfida posta alla loro efficienza dagli stati confinanti.

Sanzioni all’Iraq

Dal 1990, l’Iraq ha avuto un serio calo degli standard di vita a causa delle sanzioni imposte dall’Onu. Nel 1997, per esempio, la Commissione Onu per i diritti umani ha notato che “gli effetti delle sanzioni imposte hanno causato sofferenze e morte in Iraq, specialmente ai bambini”. A seguito di tali dichiarazioni, una commissione umanitaria creata dal Consiglio di Sicurezza nel 1999 ha concluso che “Anche se non tutte le sofferenze in Iraq possono essere imputate a fattori esterni, specialmente alle sanzioni, il popolo iracheno non sarebbe andato in contro a tali deprivazioni in assenza delle prolungate misure economiche imposte dal Consiglio di Sicurezza e degli effetti della guerra”. Anche la Risoluzione del Consiglio di Sicurezza dello stesso anno indirettamente ammette questo effetto negativo dicendo che l’obbiettivo fondamentale della possibile sospensione delle sanzioni è “migliorare la situazione umanitaria in Iraq”.

Anche se il governo iracheno non avesse impedito la riuscita del programma Oil for Food (contrabbandando petrolio, e talvolta interrompendo l’esportazione di petrolio per ragioni politiche), l’Iraq avrebbe avuto lo stesso una crisi umanitaria, in quanto il programma non era stato concepito come una completa alternativa alla normale attività economica. Di fatto, durante i suoi 12 anni di utilizzo, il Programma Oil for Food ha prodotto un guadagno (63 miliardi di dollari) pari a quello ottenuto dall’Iraq nel solo anno 1980 grazie alle esportazioni di petrolio (59 miliardi di dollari).

Sottolineando gli effetti delle sanzioni sul governo iracheno, il Consiglio di Sicurezza (guidato dai governi Statunitense e Britannico) sottovalutò la questione centrale dei problemi in Iraq e l’effetto che tali politiche ebbero sulla popolazione. Le sanzioni sono, dopotutto, strumenti coercitivi che arrivano a causare avversità. Un’onesta valutazione delle sanzioni all’Iraq deve tenere conto del fatto che queste furono imposte perché si credeva che la sofferenza che avrebbero causato fosse un prezzo da pagare per ottenere gli obbiettivi previsti. Come disse nel 1996 l’ambasciatore Statunitense all’Onu, Madeleine Albright, riferendosi ai costi umanitari delle sanzioni in Iraq, “Penso che questa sia una scelta molto difficile, ma pensiamo che il prezzo ne valga la pena.”

Sono ancora in programma sanzioni nell’Agenda delle Nazioni Unite?

Nonostante i fallimenti delle sanzioni all’Iraq, l’Onu probabilmente continuerà ad agire in una maniera simile nei prossimi anni nel tentativo di ostacolare i regimi. L’aumento esponenziale dell’uso di sanzioni è evidente: mentre durante la Guerra Fredda le sanzioni Onu furono applicate soltanto due volte (in Rhodesia nel 1966 e in Sud Africa nel 1977), sono state usate ben 16 volte negli anni novanta. Il recente rapporto della Commissione sulla Riforma Onu, presentata del Segretario Generale Kofi Annan lo scorso dicembre, dedica un intero capitolo al ruolo delle sanzioni. Il rapporto sottolinea l’importanza delle sanzioni, definite come un vitale, anche se imperfetto, strumento che agisce come “un necessario ibrido tra la guerra e le parole”.

Speriamo che il Consiglio di Sicurezza tenga conto le raccomandazioni della Commissione del 1999 per le future sanzioni: “migliorando il loro utilizzo, rafforzando e monitorando i meccanismi; usando misure piu’ selettive a seconda dei diversi casi; imponendo sanzioni ulteriori a chi viola le sanzioni; e mitigando le loro conseguenze umanitarie.”