La quadratura... del triangolo istituzionale

Articolo pubblicato il 07 aprile 2003
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Articolo pubblicato il 07 aprile 2003

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Le proposte della Convenzione per la riforma delle istituzioni europee.

Il triangolo istituzionale Commissione, Consiglio dei Ministri e Parlamento, detiene i poteri esecutivo e legislativo dell'Unione Europea (UE). Teoricamente, la Commissione rappresenta il potere esecutivo, il Consiglio il potere legislativo, e il PE costituisce una specie di co-legislatore non esclusivo. Questo meccanismo mostra i suoi limiti. La Commissione soffre di un'evidente carenza di leggittimità mentre il Consiglio dei Ministri, che sembrerebbe una seconda camera, si comporta come se fosse un governo. Per alcuni, infine, il PE non è che un semi-parlamento, per mancanza di competenze legislative reali.

La Commissione è una specie di governo dell'UE a titolo funzionale, poichè si considera che debba andare oltre gli interessi degli Stati Membri a vantaggio dell'interesse comunitario. Ma riguardo alla questione emergono due problemi: il numero dei Commissari e la modalità di designazione del suo Presidente.

Il primo punto nasconde in realtà la preoccupazione di ogni Stato Membro di conservare un rappresentante nazionale all'interno della Commissione. Attualmente funziona così, ma si potrà mantenere questo sistema anche quando dell'UE faranno parte 25 o 27 Stati? Per Ben Fayot, Deputato lussemburghese membro della Convenzione, la risposta è sì. La Commissione dovrà essere costituita da un Commissario proveniente da ciscuno degli Stati membri. Al contrario, Alain Lamassoure, eurodeputato del Partito Popolare Europeo (PPE) francese e membro della Convenzione, insite sulla necessità di modificare la composizione e la natura stessa della Commissione, sostenendo che l'aumento del numero dei Commissari porterebbe alla sua paralisi. Secondo l’eurodeputato francese, la Commissione deve emanciparsi da ogni pretesa di rappresentazione degli Stati membri per trasformarsi in un organo di interesse comune europeo, che avrebbe il nome di “Autorità eurpoea”.

Seconda camera?

Per ciò che riguarda la designazione del Presidente della Commissione (attualmente nominato dal Consiglio europeo, poi investito dall’Europarlamento), potrebbe diventare più democratica e politica. L'idea di un'elezione democratica sta prendendo piede. Resta da sapere chi sarebbero gli elettori. Forse i membri del Parlamento. Quanto ai candidati, potrebbero essere scelti fra gli eurodeputati o fra personalità rappresentative dei gruppi politici europei. Il Presidente infine, potrebbe formare la sua équipe su considerazioni politiche invece che geografiche.

Va detto che la Commissione propone la propria visione delle cose in un documento chiamato Penelope per il quale l’organismo guidato da Romano Prodi è l'esecutivo comunitario. Non solo. I suoi componenti, i “commissari” sarebbero pari agli Stati membri (ma a 27 sarebbe previsto un sistema a rotazione), e il suo Presidente sarebbe designato dal PE e dal Consiglio europeo. Ma nella realtà attuale delle cose il Consiglio dei Ministri è un organo legislativo che garantisce ugualmente delle funzioni esecutive.

E’ intorno a questo doppio ruolo (esecutivo e legislativo) che i dibattiti si cristallizzano.

In quanto assemblea (dei rappresentanti) degli Stati, il Consiglio dovrebbe essere la seconda camera legislativa, dopo il Parlamento, che rappresenta i popoli europei. Questa proposta tuttavia, riceve poca eco al Consiglio, poichè i Ministri accettano malvolentieri di abbandonare il loro status per avvicinarsi a quello di parlamentari.

Contrariamente al Consiglio suropeo, che riunisce i capi si Stato, il Consiglio dei Ministri dovrebbe quindi accettare una revisione delle sue competenze e delle sue modalità di funzionamento. Lamassoure propone di farlo diventare il Consiglio degli Stati europei. Quest'organo sarebbe composto da due formazioni distinte. Il Consiglio di competenza legilativa che riunirebbe i Ministri interessati, ognuno avente un solo voto, avrebbe la responsabilità legislativa. I dibattiti e il voto sarebbero pubblici. Il Consiglio di competenza coordinativa tratterebbe, a porte chiuse, dei diversi settori coperti dall'UE, e sarebbe formato del numero necessario di formazioni.

In quanto seconda camera, il Consiglio beneficierebbe del potere decisionale in collaborazione con il Parlamento. In caso di blocco, il Parlamento, rappresentante dei cittadini, avrebbe il vantaggio per la legislazione interna, mentre il Consiglio, rappresentante dei governi, avrebbe l'ultima parola per ciò che riguarda le relazioni esterne. Il sistema di ponderazione dei voti potrebbe infine scomparire.

Congresso dei Popoli d'Europa?

L'allargamento porterà ad una riduzione del numero di deputati europei per Stato membro. Gli attuali 626 non dovrebbero superare il numero di 700 (732 secondo una stima del Trattato di Nizza, 650 per Lamassoure) una volta compiuto l'allargamento. Le modalità di elezione dovrebbero essere uniformate. Da un punto di vista funzionale, il PE, componente democratica, dovrebbe assistere all'ampliamento della sua funzione legislativa.

I parlamenti nazionali potrebbero ugualmente entrare in scena. Ma qui si affaccia una doppia preoccupazione: accrescere la leggittimità democratica del processo legislativo comunitario da un lato, e combattere le aspirazioni di sovranità incorporando i deputati nazionali nel processo europeo per, come direbbero alcuni, “europeizzarli”.

Alcuni, tra cui Tony Blair, avevano proposto che i parlamenti nazionali costituissero un Senato europeo. Alla fine il gruppo di lavoro della Convenzione appositamente creato, ha presentato il 28 e 29 ottobre 2002 i risultati delle sue riflessioni in sessione plenaria. Raccomanda che il Trattato costituzionale riconosca il ruolo dei parlamenti nazionali e che questi ricevano una migliore informazione sui testi e sulle prposte legislative, allo stesso modo del PE, con lo scopo di portare uno sguardo più efficace sulle politiche europpe e di assicurare un controllo del principio di sussidiarietà (grazie ad un meccanismo denominato di allerta precoce); la Conferenza degli Organismi Specializzati negli Affari Comunitari dei parlamenti della Comunità Europea(COSAC), dovrebbe d'altronde essere un luogo di concertazioni e di scambi rafforzati. L’Europarlamento e i parlamenti nazionali potrebbero ritrovarsi in un Congresso dei Popoli d'Europa, che riunirebbe periodicamente gli eurodeputati e un numero proporzionale di parlamentari nazionali, in presenza del Consiglio e della Commissione. L'opportunità di aggiungere un quarto lato al triangolo continua tuttavia a far discutere, poichè alcuni vedono in essa un'arma a doppio taglio.

La prossima Conferenza Intergovernativa (CIG) avrà come base di lavoro il progetto di Trattato costituzionale preparato dalla Convenzione. Le raccomandazioni relative alle istituzioni sono, per alcuni, audaci, anche se ciò non presuppone che verranno adottate in futuro. L'equilibrio dei poteri, al livello comunitario, è molto complesso e un cambiamento mal gestito dell'impalcatura istituzionale rischierebbe di portare l'UE, e di conseguenza i suoi membri, in direzioni non desiderate.