La presidenza dell’UE: bicefala o schizofrenica?

Articolo pubblicato il 07 aprile 2003
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Articolo pubblicato il 07 aprile 2003

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Un presidente, due presidenti: l’Unione è stretta tra federalismo e influenza degli Stati.

La crisi diplomatica legata alla situazione in Irak ed il conflitto che ne è seguito mettono in luce, in modo per lo meno drammatico, l’indigenza della politica europea di sicurezza e di difesa, e più prosaicamente l’assenza totale di una diplomazia europea. Mentre l’articolo 19 del Trattato dell’Unione europea – ratificato, ricordiamolo, dai Quindici – prevede che i rappresentanti dei paesi membri del Consiglio di sicurezza dell’ONU debbano accordarsi con gli altri stati dell’Unione europea sulle posizioni diplomatiche da adottare, abbiamo assistito, impotenti, alle più divergenti prese di posizione di Francia, Germania, Gran Bretagna, Spagna e Italia, per citare solo i più grandi Stati membri, sulla crisi irachena.

Si rimprovera frequentemente all’Unione europea la sua mancanza di legittimità, addirittura di credibilità: la crisi che abbiamo vissuto è senza dubbio la prova che queste analisi possono avere un fondamento. Affinché l’Unione europea divenga un attore che pesi sulla scena internazionale, perché possa essere un vero contrappeso alla superpotenza americana, ha bisogno di una voce sola, di un solo volto che si esprima a nome dei 380 milioni di cittadini europei.

Dal vertice di Laeken che ha affidato alla Convenzione il mandato di pensare, e di ripensare, le istituzioni per l’avvenire dell’Europa con lo scopo di rendere l’Unione più efficace ed in grado di affrontare l’immensa sfida rappresentata dell’integrazione di dieci nuovi paesi a partire dal primo maggio 2004, le proposte relative alla presidenza dell’Unione si moltiplicano.

A 25, un paese ha la presidenza solo ogni 13 anni

Effettivamente l’attuale sistema, già imperfetto, non può durare: Il Consiglio Europeo ed il Consiglio dei ministri sono presieduti per sei mesi dal capo di Stato o di governo di uno dei quindici paesi dell’Unione. Ora, sei mesi sono insufficienti per realizzare progetti ambiziosi: la maggior parte dei presidenti non fanno altro che proseguire ciò che è stato fatto, dando impulso all’uno o all’altro campo, secondo le loro proprie priorità. Ma sei mesi è ugualmente un periodo troppo lungo se pensiamo che a venticinque un paese come la Francia avrà la presidenza solo ogni 13 anni. Il principio della presidenza a rotazione del Consiglio, già molto difficile a 15, non è assolutamente più concepibile a 25.

Inoltre il popolo europeo, agli occhi delle nazioni del mondo, deve essere incarnato da una personalità europea prestigiosa e non in base ai capricci del calendario. Per questo motivo le proposte che mirano a colmare questo deficit di legittimità si sono moltiplicate. Una delle prime e delle più celebri è la proposta “ABC”, quella di Aznar, Blair e Chirac. Quesa proposta prevede che il Consiglio europeo elegga un Presidente dell’Unione che resti in carica per un periodo di due anni e mezzo o di cinque anni. Oltre al fatto che il ruolo di questo Presidente dovrebbe essere quello della Presidenza attuale – organizzazione e preparazione dei lavori del Consiglio europeo, proposta dei grandi orientamenti della politica dell’Unione – questa offerta non era priva di secondi fini dato che taluni co-autori si vedevano bene nel ruolo del suddetto Presidente dell’Unione… Questa proposta, che si inseriva nella linea della tradizione intergovernativa ha ricevuto un’accoglienza ben poco calorosa da parte dei “piccoli” paesi che si vedevano in questo modo allontanati a lungo dalla presidenza.

Un folle compromesso propriamente

L’altra idea che ha avuto una larga eco è stata la proposta Chirac-Schröder di doppia presidenza. Partendo dalla constatazione che dagli inizi della costruzione europea esistono due tradizioni, una intergovernativa e l’altra federale, i sostenitori di questi due metodi così diversi hanno creduto di trovare una soluzione per giungere ad un compromesso accettabile.

Qualche giorno prima della celebrazione del Trattato dell’Eliseo, Jacques Chirac, sostenitore dell’intergovernativismo, e Gerhard Schröder, fervente difensore del federalismo nella più pura tradizione tedesca, hanno trovato un accordo: Chirac voleva che il Presidente fosse eletto dal Consiglio europeo; Schröder vedeva in un Presidente della Commissione eletto dal Parlamento europeo il solo possibile Presidente dell’Unione. Si sono quindi accordati sull’idea di una presidenza bicefala dell’Unione. Una soluzione che evidentemente ha fatto andare in bestia i “veri” Europei. Come concepire delle istituzioni europee più leggibili ed efficaci con alla testa due presidenti le cui funzioni non potrebbero non accavallarsi: chi dei due prenderebbe il sopravvento sull’altro?

Oltre al fatto che è davvero bizzarro che i due capi di Stato o di governo abbiano creduto di aver trovato una soluzione alle loro divergenze con questo “compromesso”, questa proposta è davvero imbarazzante. Per noi francesi, che abbiamo conosciuto la coabitazione e le sue malefatte, risulta inspiegabile come la si possa voler trasporre a livello europeo. Kissinger avrebbe sempre lo stesso problema di sapere qual è il numero di telefono dell’Europa: come guadagnare credibilità sulla scena internazionale con un tale dispositivo?

La problematica della presidenza dell’Unione pone in realtà la questione stessa della natura dell’Unione europea che vogliamo. Essere a favore di una Unione di Stati e non di popoli porta naturalmente verso una presidenza dell’Unione ad opera del Presidente del Consiglio eletto dai suoi pari che lascerebbe alla Commissione la sola funzione esecutiva. Essere favorevoli ad un’Europa comunitaria integrata porta a difendere l’ipotesi che il Presidente dell’Europa sia il Presidente della Commissione europea. Evidentemente non è sufficiente dire questo: è necessario anche ridisegnare i contorni delle istituzioni attuali. Personalmente sono favorevole alla progressiva trasformazione del Consiglio in una camera degli Stati, a immagine del Bundesrat tedesco, che avrebbe la funzione di una camera alta (potere legislativo, partecipazione all’elezione del Presidente dell’Unione,…). Una proposta, questa, che certamente farà fatica a guadagnarsi il sostegno dei grandi paesi, animati dalla preoccupazione di preservare le loro prerogative. Ma abbiamo fatto l’Unione europea per conservare la dicotomia grandi/piccoli paesi?

Questo dispositivo necessita di una sistemazione istituzionale e di cambiamenti di mentalità. La Convezione sull’avvenire dell’Europa sembra annunciare che è arrivato il momento di farlo. Ora o mai più.