La legge dei pionieri

Articolo pubblicato il 02 febbraio 2004
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Articolo pubblicato il 02 febbraio 2004

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L’Europa a due volocità è un obiettivo politico di molti. Ecco cosa dicono i Trattati. Analisi.

Il summit di Bruxelles si è saldato in un’impasse. Ma avrà almeno rilanciato il dibattito sulla creazione di un nocciolo duro in un’Europa la cui meccanica consensuale rischia di incepparsi a causa dell’allargamento a dieci nuovi membri. Storicamente, l’Europa a due velocità è da molto tempo una realtà comunitaria, illustrata in particolare da brillanti realizzazioni (l’euro, Schengen e la Carta Sociale) e da uno strumento giuridico, le cooperazioni rafforzate, introdotte dal Trattato di Amasterdam ed affinate, prima ancora di essere utilizzate, dal Trattato di Nizza. Ma, da un punto di vista giuridico, queste cooperazioni sono o no suscettibili di essere il famoso “miracolo” che permetterebbe di rafforzare la capacità decisionale dell’Unione e di progredire in materia d’integrazione?

Flessibilità limitata

Le cooperazioni rafforzate sono potenzialmente da sfruttare per rafforzare la capacità decisionale del Consiglio. In particolare, in caso di blocco in una materia che richieda l’unanimità – ed è proprio qui che l’allargamento a 25 è il più problematico – gli Stati desiderosi di andare avanti potranno chiedere l’autorizzazione di impegnarsi in una cooperazione rafforzata al Consiglio che deciderebbe allora a maggioranza qualificata. Al di là del fatto che questo meccanismo permetta effettivamente di superare l’ostacolo dell’unanimità, costituisce per di più un’incitazione evidente per gli Stati riservati ad mitigare la loro posizione, per evitare di ritrovarsi esclusi da una tale cooperazione. Da questo punto di vista, pare legittimo interpretare le recenti dichiarazioni come segnali destinati a rafforzare la credibilità di quel rischio nel futuro.

L’impatto reale di questa incitazione è però limitata dal fatto che uno Stato membro può decidere di partecipare ab initio alla cooperazione rafforzata (finora, nessun criterio di capacità è stato previsto) e esercitarvi poi il suo potere di “nuocere”, per esempio quando l’unanimità è richiesta. Le cooperazioni devono infatti rispettare “il quadro istituzionale unico dell’Unione”, la base giuridica sulla quale le istituzioni si devono basare per adottare una misura. Quindi, le procedure e modalità di voto sono le stesse nell’ambito di una cooperazione rafforzata che nel processo di decisione normale dell’Unione. Ed è per questo impossibile, nell’ambito di una cooperazione, di votare a maggioranza dove il Trattato richiederebbe di solito l’unanimità. Questo principio di mimetismo pone tra l’altro un limite serio alla flessibilità delle cooperazioni. Invece il progetto di Costituzione presentato dalla Convenzione rende le cooperazioni più flessibili, permettendo appunto agli Stati partecipanti di modificarvi le modalità di voto.

Per quanto riguarda il loro campo di applicazione, il Trattato prevede tra l’altro che le cooperazioni debbano rimanere nei limiti delle competenze non esclusive, cioè condivise da entrambi gli Stati membri e l’Unione. Una tale formulazione pare restrittiva, in particolare rispetto all’alternativa che avrebbe costituito un riferimento agli “obiettivi”, e non alle “competenze” dell’Unione. E’ perciò impossibile lanciare cooperazioni in aree dove la Comunità non dispone oggi di competenze giuridiche, pur essendo queste cooperazioni suscettibili di servire gli obbiettivi dell’Unione.

La Costituzione va più lontano

Se non sono sottoposte a restrizioni particolari nel primo e nel terzo pilastro (“comunitario” per l’uno e intergovernativo, riguardante giustizia ed affari interni per l’altro), le cooperazioni rafforzate rimangono invece rigorosamente limitate all’implementazione di azioni o posizioni comuni nel quadro del secondo pilastro (intergovernativo, riguardante la Politica estera e di sicurezza comune – PESC). Inoltre, non possono riguardare questioni con implicazioni militari o relative alla difesa. Le cooperazioni nel secondo pilastro rilevano perciò piuttosto del mandato di esecuzione, e non offrono una reale possibilità di portare avanti l’integrazione, il che va deplorato, visto che proprio il secondo pilastro avrebbe bisogno di essere approfondito. I membri della Convenzione sembrano infatti condividere queste preoccupazioni, visto che il progetto di Costituzione abbandona queste restrizioni nel suo articolo III-325.

Avanguardia?

Si può infine notare che il trattato di Nizza voleva facilitare la formazione di “gruppi pionieri”, riducendo ad otto il numero minimo di Stati necessari per lanciare una cooperazione, dove Amsterdam esigeva una maggioranza. Seguendo la logica che ha portato a questi cambiamenti, questa modifica è insufficiente o addirittura da rimpiangere: insufficiente, se si considera che le cooperazioni sono uno strumento d’integrazione sub-sistemica che non ha per forza vocazione ad esser estesa a tutti gli Stati membri, e il quale numero ottimale di partecipanti potrebbe benissimo essere inferiore ad otto; da rimpiangere, se si adotta una logica di “avanguardia”, nella quale la cooperazione ha lo scopo di dare un impulso a tutta l’Unione.

La condizione di maggioranza sarebbe allora preferibile, giacché allontanerebbe i rischi di cooperazioni concorrenti e competitive con effetti altamente centrifughi.

Bisogna ammettere che le cooperazioni rafforzate offrono una risposta imperfetta alle preoccupazioni risvegliate dal Summit di Bruxelles. Se sono un elemento di flessibilità positivo nel contesto dell’Europa allargata, i loro effetti, in assenza di pratica, sono ancora da scoprire. A breve termine, il loro principale vantaggio potrebbe essere di aiutare a sorpassare lo stallo in un Consiglio nel quale certi Stati sembrano più interessati alla loro capacità di bloccare le decisioni che alla creazione di un meccanismo decisionale efficace.