La Convenzione: un oggetto non identificato.

Articolo pubblicato il 07 aprile 2003
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Articolo pubblicato il 07 aprile 2003

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‘Istruzioni per l’uso’ dell’organo di revisione dei Trattati.

L’integrazione europea è arrivata ad un punto decisivo del suo sviluppo. Il 28 febbraio 2002, la Convenzione sull’avvenire dell’Europa ha cominciato i suoi lavori. Per la prima volta nella storia della riforma dei Trattati, non sono i rappresentanti dei governi degli Stati membri a decidere da soli, a porte chiuse e attraverso una maratona di negoziati, il che è un passo in avanti per i cittadini europei.

Un’assemblea denominata Convenzione, composta di parlamentari, di eperti della Commissione e di rappresentanti dei governi si lancia in un’analisi profonda delle istituzioni europee e delle loro funzioni. I lavori di questa Convenzione costituiranno la base operativa per la prossima Conferenza Intergovernativa (CIG). La composizione stessa della Convenzione parla da sè: la componente parlamentare è la più importante, probabilmente al di là del suo peso numerico. Un mezzo democratico di preparare la revisione dei trattati sembra esser stato scelto.

A livello europeo, non è la prima Convenzione posta in essere. La Convenzione per l’elaborazione della Carta dei Diritti Fondamentali potrebbe essere qualificata come un precedente illustre dell’attuale Convenzione. Tuttavia il compito della prima era rivolto più alla “ricognizione” dei diritti più che alla loro creazione, più un lavoro di codificazione che d’innovazione.

Perché ci si è rivolti a questa formula per preparare la revisione dei trattati? La risposta è da ricercarsi nell’insuccesso dei meccanismi prima usati.

Sotto il sole di Nizza

In generale, si può notare che le ultime CIG hanno due punti in comune: le revisioni sono state fatte passo dopo passo, e sono intervenute durante intervalli di tempo sempre più brevi. Quando una CIG si conclude, la prossima è già annunciata. Si potrebbe dire che i Trattati sono in stato di revisione permanente. Tuttavia le ultime CIG, in particolare quelle di Amsterdam e di Nizza, non hanno prodotto i risultati aspettati. Hanno però favorito la creazione della Convenzione. Come José Maria Aznar ebbe a far notare all’epoca della sessione inaugurale della Convenzione: “Nizza è la ragione per la quale siamo qui oggi”.

L’Unione europea sta preparando la quinta riforma dei suoi Trattati in meno di vent’anni. Qual era il metodo classico? Secondo l’articolo 48 del trattato sull’Unione, i Trattati vengono modificati da un comune accordo all’interno di una CIG composta dai rappresentanti degli stati membri. Gli emendamenti entreranno in vigore dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri, conformemente alle rispettive regole costituzionali. Questa parte del processo di revisione non è cambiato. Ciò che è cambiato con la creazione della Convenzione, è la fase di preparazione della revisione. Nel passato, le CIG sono state preparate da gruppi di saggi, da gruppi di eperti o da gruppi di riflessione. Prendiamo ad esame queste tre modalità di preparazione.

I gruppi di saggi sono composti spesso da personalità che esercitano alte funzioni, e tali da possedere competenze ben note nel campo delle pratiche europee. Commissari o ex-commissari chiamati a raggiungere il gruppo, individualmente. I membri del gruppo non sono tenuti in piedi dagli interessi nazionali e possono fare perciò delle proposte realistiche ed originali. Uno di questi gruppi di saggi diretti da Jean Luc Dehaene nel 1999 produsse dei rapporti preziosi sugli orientamenti futuri dell’UE.

Un gruppo di esperti è convocato quando si tratta di trovare una soluzione a domande tecniche. Al contrario, questi periti non dovrebbero prendere delle decisioni politiche.

Infine, la CIG che ha adottato l’Atto Unico Europeo (1987) è stata preparata dalla Commissione Dooge, composta da rappresentanti dei governi. La CIG del 1996 è stata, anch’essa, preparata da una certa commissione chiamata questa volta “Gruppo di Riflessione”, sotto la direzione di Carlos Westendorp. Questa commissione non era costituita unicamente dai rappresentanti dei governi, ma comprendeva anche membri della Commissione e del Parlamento europeo. Il gruppo di riflessione ha identificato delle materie per le quali un consenso poteva essere ottenuto e ha prodotto un’agenda chiara e realista.

Il gruppo di riflessione potrebbe esser visto come un precedente dell’attuale Convenzione. Se la sua taglia è più ristretta, la composizione del gruppo di riflessione si avvicina a quello della Convenzione. Tre delle quattro categorie dei membri della Convenzione (rappresentanti di governi), dei parlamenti nazionali, della Commissione e del Parlamento europeo, erano rappresentati in seno al gruppo di riflessione di Westendorp. Non si trattava quindi solo d’una riflessione “governativa”.

Nessuna di queste formule può tuttavia sostituirsi alla CIG. La Convenzione stessa non può prendere decisioni finali. Che vanno assunte dai rappresentanti dei governi degli stati membri. La Convenzione produrrà un documento finale che dovrebbe prendere la forma di un progetto di “trattato costituzionale” unico, imbastito sulla base dei trattati TCE e TUE (Trattati delle Comunità europee e dell’Unione europea) e che sarà presentato dal presidente della Convenzione al Consiglio europeo. Questo documento finale servirà da punto di partenza per le discussioni della CIG, che prenderà le decisioni definitive.

Un rapporto ambiguo con la CIG

Quale allora la natura giuridica della Convenzione? Da un punto di vista giuridico, è più agevole dire ciò che non è la Convenzione, piuttosto che cosa sia. Non è sicuramente Conferenza intergovernativa. Di fatto, la sua relazione con la CIG è particolare: da una parte, costituisce un metodo di preparazione della CIG e le è quindi collegata; dall’altra, rompe con la lunga tradizione dei classici schemi di revisione. La sua relazione con la CIG potrebbe quindi esser tacciata di ambiguità.

Anche istituzionalizzata, la Convenzione non sarebbe una “istituzione” europea in piena regola. Queste sono cinque a quanto sappiamo: il Consiglio dei Ministri, la Commissione, il Parlamento, la Corte di Giustizia e la Corte dei Conti, secondo l’art. 7 CE. Il Comitato delle Regioni ed il Comitato Economico e Sociale non costituiscono delle istituzioni; sono, tuttavia, istituzionalizzati. Se ne conclude che la Convenzione, come l’Unione europea, è una struttura ‘sui generis’. Rappresenta qualcosa che in precedenza non esisteva.

Si potrebbe qualificarla come una struttura ‘ad hoc’, posta in essere per una durata determinata, per un anno a quanto si sa. Il che potrebbe corrispondere alla definizione data dal suo presidente Valéry Giscard d’Estaing che l’ha qualificata all’epoca della sua sessione inaugurale come: “un gruppo di uomini e di donne che si incontrano al solo scopo di preparare una proposta comune”.

Ma a prescindere dalla definizione, bisognerebbe istituzionalizzare la Convenzione. Sarebbe un elemento supplementare di legittimità nella costruzione europea.