Immigrazione a bassa tensione

Articolo pubblicato il 02 febbraio 2005
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Articolo pubblicato il 02 febbraio 2005

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La partita dell’immigrazione rappresenta un punto di criticità/cruciale per l’Ue e per il trattato costituzionale. Un breve e spigoloso riepilogo del dossier e delle prospettive a venire.

La necessità di una politica europea sull’immigrazione e sul diritto d’asilo sorge sin dal momento in cui il progetto europeo si è posto l’obiettivo di eliminare le frontiere interne tra Stati membri e di creare uno spazio di libera circolazione. Il che giustifica ed esige il consolidamento di principi comuni su chi e su come si possa entrare nello spazio interno, tenendo in debito conto la necessaria solidarietà con la quale va gestita la gran parte delle frontiere europee, in base alla posizione geografica dell’Unione.

Una lunga e costosa armonizzazione delle politiche

Le competenze sull’immigrazione sono sempre state strettamente legate all'esercizio della sovranità, e da sempre i singoli Stati si sono mostrati gelosi di questa loro prerogativa. E così, la considerazione dei cittadini provenienti da un paese terzo – veri e propri stranieri – ha fatto la sua comparsa con un grave ritardo nel quadro del diritto comunitario, perché troppo a lungo limitata da azioni intergovernative seppur all’interno della cornice istituzionale europea. I trattati di Maastricht e di Ámsterdam hanno cambiato questa traiettoria, facendo un primo passo verso l’istituzionalizzazione delle questioni migratorie. L’armonizzazione di queste politiche si è infine avuta attraverso il Titolo IV dell’Accordo di Nizza in materia di "Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche relative alla libera circolazione delle persone".

Tuttavia, la "comunitarizzazione" portata avanti dal Trattato di Ámsterdam ha ricevuto una sua contropartita. La politica d’immigrazione è entrata nell'alveo comunitario "sobbarcata" dalle reminescenze derivanti dalle sue origini intergovernative: diritto di iniziativa condiviso, regola dell’unanimità, clausole di ordine pubblico e solo qualche ritaglio di competenza per il Tribunale di Giustizia. A ciò si è aggiunto un autentico puzzle di opts-in, opts-out come conseguenza dell'integrazione con Schengen.

Più sicurezza, meno ricongiungimento familiare

Con questo mostro giuridico (nonché boccone succulento per la dottrina) le istituzioni europee, soprattutto la Commissione, hanno cercato di portare a buon fine l'ambizioso programma che gli Stati si erano prefissati a Tampere. La Commissione e, in particolare la Direzione generale della giustizia e degli affari interni ormai priva del portoghese Antonio Vitorino, hanno cercato di avanzare, nonostante si siano trovati quasi sempre a cozzare contro la “muraglia” eretta dal Consiglio di giustizia e degli affari interni.

Il bilancio di questa primo ciclo di politiche d’immigrazione non può essere molto positivo. L'Unione ha fatto uso delle sue nuove competenze, ma sfortunatamente l'utilizzo è stato squilibrato, a favore della sicurezza interna, e a sfavore del consolidamento di percorsi di legalizzazione del fenomeno migratorio. Così, l'Ue si è dotata di tutto un sistema giuridico di lotta all’immigrazione clandestina, fortemente influenzata dagli attentati dell’11 settembre 2001, ma in materia di immigrazione legalizzata e di statuto giuridico dei cittadini provenienti da paesi terzi, i risultati sono molto più modesti. Bisogna così ben accogliere l'adozione della direttiva relativa allo status dei residenti di lungo periodo del novembre del 2003. Questo nonostante la tanto desiderata direttiva sul ricongiungimento familiare sia ancora piuttosto lontana dalla proposta iniziale della Commissione, e nonostante tale direttiva si allontani dall'obiettivo fissato a Tampere di trattare in maniera ugualitaria cittadini ed ed immigrati residenti di lunga durata, oggetto peraltro di un ricorso del Parlamento Europeo innanzi al Tribunale di Giustizia.

Le proposte relative ai requisiti di entrata e di residenza registrano i risultati più dissacranti. Respinta la proposta generale, le uniche norme che stanno trovando spazio sono direttive settoriali, come quella relativa agli studenti o più recentemente la direttiva relativa all’ammissione di inchieste, il che manifesta la chiara intenzione della Commissione di aggirare l’ostacolo del Consiglio di giustizia e degli affari interni, e passare per altre formazioni come il Consiglio di competitività: si sa bene che se si in gioco ci sono l'economia e l'innovazione, ogni cosa vien fatta con maggiore diligenza.

La costituzione: un mucchio di buone intenzioni sotto ipoteca

Il trattato costituzionale opera senza dubbio un buon progresso in materia di immigrazione. L’eliminazione della struttura a pilastri, la generalizzazione del procedimento di codecisione col Parlamento ed il riconoscimento della piena competenza del Tribunale di Giustizia sono senza dubbio vettori di cambiamento importanti che permetteranno l’elaborazione di norme sottoposte a un maggiore controllo democratico. L'integrazione della Carta Europea dei Diritti Fondamentali e la possibile adesione dell'Ue alla Convenzione Europea dei Diritti umani avranno anche, senza dubbio, un'influenza positiva su queste politiche.

Eppure la grande sfida delle politiche d’immigrazione in futuro non sarà data tanto dalle novità apportate dalla Costituzione, quanto dal fatto che per molto tempo bisognerà confrontarsi con un diritto – emerso in questi ultimi cinque anni – che in sé resta di pessima qualità, perchè non stabilisce null’altro che un minimo comune denominatore, con rischi di armonizzazione al ribasso, e che ignora il lato economico relativo all'immigrazione perchè senza minima ombra di dubbio non rispondente alle necessità dell'Europa allargata. Ben vengano dunque le rifome costituzionali. Saranno più che necessarie per sciogliere questi nodi.